Crise de la justice : quelles nécessaires réformes ?

Les dramatiques dysfonctionnements mis en lumière par la terrible mort de Lyhanna posent avec urgence la question : faut-il réformer l’institution judiciaire, quitte à poser des limites au principe tabou de l’indépendance des juges ? Nous vous offrons une tribune libre qui expose un point de vue original.

La plupart des réactions au tragique drame de Fleurance ont mis l’accent sur les responsabilités de l’État et les dysfonctionnements de l’appareil judiciaire. Mais la résolution de ces derniers, pas plus que les deux projets de loi annoncés dans la précipitation par le garde des Sceaux, ne suffirait pas à prendre l’exacte mesure de la crise de la justice. Celle-ci suppose une réflexion plus large sur le principe même de la séparation des pouvoirs qui, depuis Montesquieu, est présenté sans véritable examen comme un des fondements essentiels de l’État de droit.

Faut-il observer d’abord que ce principe est principalement invoqué au bénéfice de l’autorité judiciaire, alors qu’il l’est beaucoup moins pour ce qui est des pouvoirs exécutif et législatif ? En effet, nul ne conteste vraiment le « parlementarisme rationalisé » de la Constitution de 1958 qui règle dans son titre V les rapports entre le parlement et le gouvernement (1) en donnant à ce dernier un pouvoir d’« intervention législative ».

Rationaliser l’indépendance judiciaire

Dès lors, une question légitime se pose : pourquoi l’indépendance judiciaire ne serait-elle pas susceptible d’une rationalisation analogue ? L’argument qui peut être avancé est le suivant : la justice appartient, comme la défense ou la police, aux fonctions organiques de l’État. Or, en dehors de la formation et de la nomination des magistrats – inamovibles, du moins, lorsqu’il s’agit de ceux du siège –, la seule prérogative résiduelle du gouvernement, de plus en plus contestée en outre par les syndicats, est celle du garde des Sceaux qui peut donner aux procureurs des directives uniquement générales – et non relatives à des cas particuliers. Dans ces conditions, le risque est grand d’un État qui pourrait se trouver en contradiction avec lui-même, exigeant par exemple plus de sévérité pénale et assistant impuissant à des jugements de sens contraire, le ministre de la Justice se bornant à un rôle de spectateur présentant ses excuses aux familles des victimes, comme vient de le faire Gérald Darmanin après le meurtre de Lyhanna.

Il est clair que la perte de confiance des citoyens dans la justice, rendue au nom du peuple français, et la crise démocratique qui en résulte, ne peuvent en aucun cas être passées par pertes et profits, d’autant plus qu’in fine elle ne peut que se retourner contre les juges eux-mêmes. On a pu dire en effet que trois moments se sont succédé dans notre histoire : coalition des magistrats et des gouvernements contre les médias (avant les lois sur la liberté de la presse), puis coalition des magistrats et des médias contre les gouvernements (culminant avec le « mur des cons ») avant que n’intervienne, par réaction, une coalition, peut-être en cours désormais, des gouvernements et des médias contre les magistrats…

Et l’histoire nationale nous enseigne aussi la dérive d’une autorité judiciaire livrée à elle-même : de la fronde parlementaire sous la régence d’Anne d’Autriche au blocage par le Parlement de Paris des tentatives de réforme engagées par la monarchie finissante, c’est l’État rendu impuissant qui a fait figure de coupable tandis que les victimes, bien réelles, étaient les citoyens. C’est pourquoi sous l’Ancien Régime, lorsque les parlements rechignaient à enregistrer les édits royaux au risque de les rendre inapplicables, la Cour se déplaçait, monarque en tête, devant eux pour les amener à résipiscence : cela s’appelait un « lit de justice » et permettait, dans les cas majeurs, à l’exécutif d’avoir le dernier mot.

Et donc, la question qui se pose aujourd’hui est bien celle-ci : que pourrait être, dans les conditions de la société contemporaine, l’équivalence de ce que furent jadis les « lits de justice », c’est-à-dire la possibilité d’un « réarmement juridique de l’État régalien », pour reprendre l’expression si juste de Jean-Eric Schoettl (2) ?

Un dispositif à inventer, des limites à trouver

Tout principe, même primordial, suppose des exceptions : il en est ainsi, par exemple, de la liberté d’expression. Et s’il ne s’agit certes pas de dénier le caractère essentiel du principe de l’indépendance judiciaire, il est permis d’en envisager les limites au nom d’un autre principe, tout aussi essentiel, celui de l’autorité d’un État fondé sur la souveraineté populaire.

Ces limites ne concerneraient que les affaires pénales et consisteraient en une intervention possible du pouvoir exécutif dans des cas très définis, s’analysant comme un nouveau « droit de grâce » à rebours, lorsque l’État jugerait que la peine prononcée par le juge n’est pas acceptable. Les domaines visés seraient les actes de terrorisme, le narcotrafic, les agressions contre les forces de l’ordre, la pédophilie et les violences intra-familiales. Elles pourraient éventuellement être étendues à l’ensemble des crimes qui autrefois étaient passibles de la peine de mort. La décision d’État serait définitive et insusceptible de recours. Dans ces mêmes affaires, l’État jouerait aussi le rôle de juge d’application des peines.

Ce dispositif serait complété à la fois par un ordre de priorité des affaires en attente de jugement périodiquement actualisé et par la restauration des instructions particulières du garde des Sceaux à l’égard des procureurs. Enfin, on pourrait prévoir que les personnes faisant l’objet de plusieurs dépôts de plainte soient automatiquement placées en détention provisoire.

D’autres réformes nécessaires

Une réforme du Conseil supérieur de la magistrature est également nécessaire. Ce dernier, dans ses différentes formations, devrait être présidé non plus par un haut magistrat mais par le ministre de la Justice lui-même, y compris en matière disciplinaire. Il aurait aussi pour compétence l’approbation des programmes de l’École nationale de la magistrature.

Bien entendu, toutes les mesures proposées exigent une modification de plusieurs articles de la Constitution, selon la procédure de l’article 89. Cela implique donc, avant l’approbation par référendum – ce qui paraît de loin préférable au passage devant le Congrès – que le texte en soit voté, dans un premier temps, en termes identiques par les deux assemblées et que, de ce fait, les conditions politiques d’un tel vote soient réunies… (3)

Ce rappel ouvre un autre chapitre, incontournable dans une réflexion sur la séparation des pouvoirs, celui du contrôle de la constitutionnalité des lois qui, conjugué, depuis 1971, au « bloc de constitutionnalité » (4) permet au Conseil constitutionnel de s’appuyer sur des références très étendues pour censurer les lois : principes « particulièrement nécessaires à notre temps » (comme le droit de grève ou à la protection de la santé), principes « fondamentaux reconnus par les lois de la République » (comme la liberté d’association), principes « à valeur constitutionnelle » (comme le principe de fraternité), etc. Cette extension jurisprudentielle du pouvoir des juges, prise de leur propre initiative et non prévue par le texte initial de la Constitution, doit à l’évidence être rééquilibrée, pour respecter la représentation nationale, par un renforcement du pouvoir parlementaire.

L’idée serait, en cas de censure du Conseil constitutionnel, de revenir au parlement pour une nouvelle lecture. Après délibération à la majorité des deux commissions des lois, le texte serait réputé voté définitivement si les deux assemblées se prononçaient dans le même sens.

Il est clair que ce chantier ne sera pas un « chemin de roses » pour le gouvernement qui le décidera, d’autant plus que se pose aussi la question de la supériorité du droit international sur le droit interne, y compris constitutionnel. Et pourtant, en restaurant un authentique État de droit aujourd’hui compromis par le gouvernement des juges, il fait partie des priorités politiques sans lesquelles toute alternance ne pourra que décevoir l’attente des citoyens.

Jean-Paul Bolufer

(1) Les articles 34 et 37 définissent limitativement le domaine de la loi, les autres matières ayant un caractère réglementaire, tandis que les ordonnances de l’article 38 permettent au gouvernement de prendre des mesures qui depuis 1946 sont normalement du domaine de la loi et que l’article 40 réduit la recevabilité des propositions et amendements parlementaires.
(2) Ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel de 1997 à 2007.
(3) Rappelons que pour ses deux révisions constitutionnelles de 1962 et 1969, pour contourner cette difficulté, le général de Gaulle avait utilisé la procédure de l’article 11 relatif au référendum en général et pas à la révision constitutionnelle… Malgré la tempête politique qui en résulta, le Conseil constitutionnel de l’époque laissa faire.
(4) Le bloc de constitutionnalité contient la Constitution elle-même et son préambule, la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le préambule de la constitution de 1946 et la charte de l’environnement de 2004.

Jean-Paul Bolufer, ancien élève de l’ENA et de l’IHEDN, préfet honoraire, a partagé ses activités professionnelles entre des directions de cabinet, d’administration centrale et de grandes collectivités territoriales. Il a également enseigné à l’IEP de Paris, à l’ENA et à la FACO.